11月28日，国务院讨论通过《土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作出修改，也为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平了道路。

　　该草案即将提请全国人大常委会审议。修改细则尚未公布，“征地标准补偿将大幅提高，多至十倍”的消息已不胫而走。若消息属实，在可预见的将来，势必还有一系列配套改革，“废除强征”、“让农民成为市场交易的主体”……直指现行征地制度的命门，可谓牵一发而动全身。

　　支持者期待，反对者忧虑。在这个问题上，素来存在两类截然不同的意见。一方主张大改革，重定框架；一方主张保留现制，在框架内修补即可。

　　到底是要小手术，还是大革命？拆迁补偿标准应该原地微调还是大幅提高？在此关键节点上，应该有更多的讨论与争鸣。为此，本报专访了两类意见的代表性人物贺雪峰与郑风田，通过观点的交流与碰撞，给您带来不一样的思考方向。本报记者袁树勋武汉、长沙报道

　　我为什么反对大幅提高拆迁补偿标准

　　若将征地补偿标准提高十倍，占农民总数5%的城郊农民可以一夜暴富，但其余百分之九十几的农民是没法从中分一杯羹的。

　　我们对极少数城郊农民的良心泛滥，结果是对绝大多数农民的利益侵害。——贺雪峰

　　如何看补偿标准提高？

　　“现行制度框架，已提供了提高补偿的弹性空间”

　　潇湘晨报：谈谈你反对大幅提高征地补偿标准的理由。

　　贺雪峰：我国正处于史无前例的城市化进程中。当前城市化率刚过50%，再过大约20年，可以达到70%左右，进入稳定期。

　　最近十年，国土资源部每年批准的新增城市建设用地指标，最高年份约六七百万亩，低的年份两三百万亩。往高了算，未来20年，城市建设和基础设施建设，还要征收约1亿亩农村土地，其中约6000万亩耕地，约占目前中国18亿亩耕地的3%，涉及全国约5%的农民。

　　换句话说，未来20年，还将产生约4000万失地农民。这些失地农民主要来自城市近郊。然而，城市近郊农民本来就已是城市化的受益者。特别是在沿海发达地区和大中城市的近郊（更不用说城中村了），给予失地农民的征地补偿本来已不低，通常超过了10万元一亩。

　　这还只是他们获得利益的一小部分。在目前的征地拆迁补偿标准下，他们中的绝大多数都获得了相当可观的增值收益，是城市化的受益者，而绝不是我们通常所想象的弱势群体。

　　我在上海城郊调查，一个村，2600原住民，12000外来农民工。原住民中几乎没有一个人到工厂做工，也没有一户做小生意，靠收房租过日子，天天打麻将，成了典型的食利阶层。

　　提高征地补偿标准，实际上是补偿了这一小部分强势农民。他们的经济条件不仅远好于外来农民工，也好于一般市民。我们为什么还要强化、扩大他们的利益呢？那等于创造一个新的土地食利阶层。

　　真正弱势的，占农民总数百分之九十多的农业型地区的农民，永远也拿不到土地征收补偿金。因为20年后，城市化进程基本完成，就不再需要大规模征地了。

　　潇湘晨报：城郊农民，也有富裕地区城郊和贫困地区城郊之分，后者似乎很难靠被征地富裕起来。

　　贺雪峰：中西部地区的中小城市，经济发展水平较低，地方政府财力不足，在征收农民土地时，往往是按现行征地补偿的最低标准进行的，甚至连最低标准都达不到。

　　不久前我们在湖北荆门调研，当地征地只给每亩一万多块的补偿，但还是有很多农民盼征地。现在许多农民都不愿意种地了，宁可抛荒，给他补偿，他当然愿意。而且越是贫困地区的农民，就越有利益一次性套现的冲动。

　　当然，我们不能因为农民愿意接受低补偿，就只给他们低补偿。要提高补偿，在现行法律框架内完全可以做到。

　　现行征地补偿标准为农村土地产值的6倍到30倍。农地产值可以算到2500元一亩，30倍就是75000元。这笔收益，靠种地的净收益通常要70多年，靠租金得200多年。一次收清和分期付款，哪个更划算？农民其实看得很清楚。

　　此外，还可以通过给农民留地安置、用土地出让金为农民购买社会养老保险等，进一步提高给失地农民的补偿。综合算下来，每亩能超过10万元甚至更多。

　　这样的补偿标准，目前中西部中小城市在征地时普遍没有达到。也就是说，现行制度框架，为提高失地农民的补偿提供了足够的弹性空间，根本没有必要再另搞一套。

　　大幅提高会怎么样？

　　“会造成企业负担，让中国制造丧失国际竞争力”

　　潇湘晨报：大幅提高补偿标准会有什么恶果？

　　贺雪峰：当前中国土地制度中，有一个重要的设计——土地用途管制和计划用地管制。即国家为保护耕地和保持城市经济的合理密度，由中央向地方下达年度新增建设用地指标。这个指标是偏紧的，使得城市建设用地一定程度上是稀缺的。稀缺导致溢价。随着城市的扩张，处在特定位置的城郊农村的土地，就变得很值钱了。

　　当前制度下，这个钱大部分被地方政府赚走了。它向农民征地，给予一定补偿，然后转手以数十倍的价格倒卖给市场，赚取高额的差价。赚的钱，一部分用于政府自身的开支，一部分用于公共开支，比如水、电、路、气、下水道等基础设施建设。

　　这就是土地财政的大致运转过程。中国可以与欧美国家媲美的城市基础设施建设正是拜它所赐。它的精神内核，用八个字总结，叫“涨价归公，地利共享”。

　　如果将土地征收补偿标准提高十倍，意味着原本被地方政府赚走的钱，要送给那5%的农民，有时候甚至还要倒贴。

　　潇湘晨报：如何解释？

　　贺雪峰：按土地征收后的用途，大致分为三类：商业性用地、工业性用地和公益性用地，各占约三分之一的比例。政府真正能赚钱的只有商业性用地。后两种，基本是微利或无利。如果大幅提高补偿标准，那么工业用地和公益用地的征收补偿是不是也要参照商业用地？那样，政府是不是还要倒贴一大笔？

　　这样一来，极少数农民一夜暴富，地方政府口袋却没钱了，如何负担得起高昂的基础设施建设费用呢？我们的城市化进程才完成三分之二，还有20年的基础设施建设要搞啊。

　　除非向纳税人伸手。其中一个办法就是学习欧美国家，对城市所有占用土地和房产的市民征税。按现在的框架算，平均每户每年缴2万-3万元。

　　每年新增的城市建设用地中，约三分之一是工业用地，它的出让价格通常为每亩10万-20万元。这正是中国制造具有国际竞争力的一个原因——土地很廉价。与之齐名的另一个优势是，劳动力很廉价。在中国制造普遍升级为中国创造之前，仍需要这两个优势来维持国际竞争力。

　　不过，目前中国劳动力成本正大幅上升，廉价工业用地对中国制造就很关键了。

　　如果征地补偿标准提高十倍，一亩工业用地，光征地费用就可高达60万，总地价将超过70万每亩。对利润普遍微薄的中国企业来说，这简直是不可承受之重。那样的话，中国制造怕是在升级为中国创造之前，就全线崩溃了。

　　如果按很多人所说的，除公益性用地外，一律废除强征，允许农民自主与用地单位协商。

　　这样一来，工业用地价格拉升是一方面。另一方面，肯定有农户为了追求超市场利润成为钉子户，而且越是城市扩张的关键地段，出现钉子户的可能性就越大。你还不能征他的地，那么城市如何发展呢？

　　如何看“现行标准过低”？

　　“提高补偿标准，恶性事件可能更多而不是更少”

　　潇湘晨报：“涨价归公，地利共享”的设计有其优越性，但有人认为，它是建立在掠夺农民的土地这一基础上的，你如何看？

　　贺雪峰：这个理由有两点硬伤。

　　第一，中国已经消灭了土地私有制，农民只有土地的承包经营权，没有所有权，更没有将土地非农使用的权利。所以，将征地说成是掠夺农民的土地，法理上站不住脚。第二，国家征收农地，是给了农民补偿的。如果说补偿标准不够，可以在现有框架内调整，这个前面已经讨论过了。

　　如果硬要摧毁这个框架，将土地增值收益的大头给承包土地的农民。后果前面也说得很清楚。

　　潇湘晨报：还有一种观点认为，当前征地冲突频繁，自焚案屡现，说明现有征地补偿太低，应该大幅提高。你如何看待？

　　贺雪峰：这个理由也有硬伤。最近十年，征地补偿几乎每年都在提高，而征地引起的冲突却不仅没有下降，反而持续增加。为什么呢？

　　当前严重的征地拆迁冲突，大多是由钉子户引起的。所谓钉子户，就是征地中，他要求的补偿比别的农户都高。若地方政府满足钉子户的要求，就必定会有更多农户愿意做钉子户。而且，往往是与政府官员有关系，或与黑社会有关系的农户，更有条件当钉子户。

　　钉子户要求更大的利益，必与地方政府博弈。国家越是强调不能强征强拆，越是强调要和谐拆迁，在征地拆迁中，农户就越是倾向用极端手段来谋取更大利益。地方政府越是退让，农户就越是进逼，甚至铤而走险。这都是正常的博弈策略。

　　单纯强调农民的土地权利，可以在更大程度上吊起利益的胃口，没有人会认为自己得到的利益足够多。提高征地拆迁补偿标准，意味着征收拆迁所涉及的利益更加巨大，博弈也会更加激烈。博一把，成功了就多进账几十上百万，这么巨大的诱惑，自然有人愿意铤而走险。越是强调保护农民利益，越是提高征地拆迁补偿标准，结果可能是：征地中发生恶性事件更多，而不是更少。

　　应该怎么做？

　　“慎提‘大幅提高’”

　　潇湘晨报：推倒现行制度，似乎是当前舆论的主流。

　　贺雪峰：是的。有很多人认为，给失地农民的补偿提高十倍并不多，还要提高，应该按土地经营性使用的市场价值来补偿。

　　这些舆论都争当好人，争做好事，争着帮国家花钱，拿国家的钱做人情。好像国家是这样一个怪物，可以不收取任何税费，却能为所有人提供无限的保障；可以没有任何权利，却可以承担所有责任。本质上讲，这是一种无政府主义的思潮。

　　有趣的是，舆论泛滥的道德感好像搞错了对象。若将征地补偿标准提高十倍，占农民总数5%的城郊农民可以一夜暴富，但其余百分之九十几的农民是没法从中分一杯羹的。

　　我们对极少数城郊农民的良心泛滥，结果是对绝大多数农民的利益侵害。

　　《土地管理法修正案(草案)》已上报全国人大常委会，《农村集体土地征收补偿条例》也在讨论中。从目前传出的信息来看，征收补偿标准是主要的修改对象。政策一旦颁布，即可视为对农民的许诺，今后再难收回。

　　因为任何利益都容易形成刚性，农业税一旦取消，几乎没有重新开征的可能。若真将土地征收补偿标准大幅提高，今后失地农民一定会以此来坚决维护自己的利益。在理想与现实的巨大反差中，矛盾不是会减少，而是会激化，结果不是很美好，而是很可怕。

　　眼下，正是讨论和制定政策的关键时期，我们应该慎之又慎。

　　我为什么主张提高补偿，废除强征制度

　　如果仅仅提高了征地补偿标准，却没有后续的配套措施，那将是最糟糕的一种局面。

　　补偿标准过低只是第一步，还包括政府卖地冲动、农村社会冲突等，这些问题都是目前不合理的征地制度带来的。 ——郑风田

　　如何看补偿标准提高？

　　“提高标准只是第一步，还应遏制政府卖地冲动”

　　潇湘晨报：你对“大幅提高征地补偿标准”的意见如何？

　　郑风田：单纯地提高征地补偿标准，如贺雪峰教授所说，会带来相当多的问题。比如，地方政府征地成本提高了，只能大幅提高土地出让金；开发商拿地成本提高，只能往房价上转移。最终倒霉的还是普通民众。

　　换句话说，如果仅仅提高了征地补偿标准，却没有后续的配套措施，那将是最糟糕的一种局面。

　　不过，这个问题，我们能看到，决策者也能看到。他们应该知道，土地制度改革是要解决一连串的问题。补偿标准过低只是第一步，还包括政府卖地冲动、农村社会冲突等，这些问题都是目前不合理的征地制度带来的。

　　这个制度为什么不好？我先给你讲一个故事。有一年，我到三亚去，发现一家大型集团公司在那圈了几万亩地，名义上是搞工业区，但真正用于工业开发的，连十分之一都不到。其余的地都闲置在那里，准备用来干什么？大家都心知肚明。

　　这样的事，我在很多地方都见过。地方政府特别大方，只要有企业愿意来投资，你要多少地，我给多少地，还是零地价赠送。企业以工业开发的名义，白白得了地，它不搞工业，闲置起来，伺机搞商业开发等更赚钱的门路。一方得了政绩，一方得了便宜，皆大欢喜。

　　商业性开发的土地则是另一个极端。地方政府垄断了土地供给，垄断必然产生暴利，所以商业用地的价格被炒上了天。开发商天价拿地，必然把成本往消费者身上转移。今天，北京的房价几万元一平米，很大程度上就是这么来的。

　　谁吃亏了？一个是农民，征地补偿普遍过低。另一个就是国家，宝贵的土地资源遭到了极大浪费。自1990年以来，我国平均每年流失耕地数量约为1000万亩，很多学者都估计，18亿亩耕地的红线早就被突破了。长此以往，我们将无地可种，危及国家的粮食安全，这才是最最重要的问题。

　　为什么会造成这种局面？其中一个关键问题是，卖地利润太可观了，一些地方政府得了钱就胡乱花，许多地方建豪华办公楼，就是这么来的。钱花完了就接着卖地，反正拿地也容易，因为裁判权在它手里。

　　征地制度改革的核心，就是要遏制住地方政府的卖地冲动。首先，不能既当裁判员又当运动员。政府当好裁判就行了，把运动员的角色让渡给农民。即让农民成为市场交易的主体，自主与用地单位协议。政府不能再当卖家，没有利益驱动，自然会回归土地监管和保护者的角色。

　　突破方向在哪里？

　　“借鉴国有土地征收条例，只能强征公益性用地”

　　潇湘晨报：企业用地追求规模，而农民承包的土地都是零散的，这个矛盾如何解决？

　　郑风田：农民可以以村为单位，与企业协商。1986年版的《中华人民共和国土地管理法》出台之前，是没有征地一说的。那时候，珠三角的农民就由村里组织起来，在自家承包的土地上盖厂房，出租给外资企业。其中许多农户，至今还受益。

　　也可以采用土地入股的方式，与企业共建，甚至打包将土地卖给开发商，总之办法多种多样。

　　这样的一个好处是有了竞争。企业和这个村谈不拢，可以和下一个村谈；农户和这家开发商谈崩了，可以找别家。破除了土地供应的垄断，工业用地价格和商业用地价格，会从两个极端向合理价位回归。

　　商业用地的价格降下来，好处显而易见，商品房价格也会降下来。今天，城市里的房价这么高，进城农民工中，买了房子的比例还不到1%。农民没房就没法在城市安家，何谈城市化？

　　工业用地的价格或许会涨一点，这并不是坏事。现在普遍低得离谱的价格，是违背了国家规定的。另外，涨到合理价位，也会让企业节约用地，不至于像今天这样大量浪费。如果企业觉得买地不划算，还可以租啊。

　　另一个好处是，耕地流失的速度会大大降下来。5000亩耕地，按现在的速度，地方政府一年半载就能一锤子全卖了。如果换成农民自主交易，那可能涉及近十个村庄，上百家农户，土地交易速度肯定会慢很多。

　　有人会觉得，这样一来GDP的增长速度没那么快了。这其实是个见仁见智的问题——经济发展的速度与效率如何平衡？我是倾向于把泡沫挤出来一点，增速慢一点，效率提高一点。

　　当然，让农民成为市场交易的主体，是有两个前提的。

　　一是用途管制。所有的土地按禁止开发地、建设用地分好类，不能说农民想卖就卖，想怎么卖就怎么卖。政府这时要发挥监管作用。

　　二是公益性用地仍然可以征用，因为它涉及公共利益。比如这块地要过高速公路，承包土地的农民不愿意，那么可以强征，同时按政策给予一定补偿。

　　潇湘晨报：公共利益如何界定？

　　郑风田：这是目前讨论的焦点。我觉得，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的列举法。

　　它对公共利益的界定为：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　农村集体土地一样可以采取这种方法来界定。在这些类别之外的建设用地，一律不算公益性用地，也不得强征，把自主权还给农民。没有强征，自然也就没了征地冲突。

　　应该怎么做？

　　“强征制度应该废除，把土地交易权还给农民”

　　潇湘晨报：你主张取消“强征”的理由是？郑风田：要在一块农村土地上盖厂房或商品房，得先由政府征收再倒卖后才行。这个听起来很奇怪的规定，得追溯到1986年版的《土地管理法》，土地管理部门给自己设置了这样一个权力空间。依据是宪法规定“城市的土地是国有的，农村的土地是集体所有的”。

　　但这个逻辑经不起推敲。因为农村集体土地也分集体建设用地与农用地，也可以在农村集体建设用地上建厂房啊，为什么一定要征收为国有土地才行呢？所以，当初的规定，法律引述有误，强制转变集体所有土地到国有土地，并不是必须选择。

　　在现实操作中，“强征”也导致了很多问题：

　　首先，它毁灭了农民的致富梦。

　　在1986年《土地管理法》出台前，珠三角改革开放，香港人来此建厂开店，农民就在自己的土地上建厂房出租，每年可以获得固定的租金。所以珠三角的农民是全中国最幸福的农民，他们可以从工厂化城镇化中获取一笔增值收益。深圳的农民更是给全国去深圳的打工者建房子，从一个小渔村发展到一个千万人的大都市。遗憾的是，农民的这个致富梦，随着《土地管理法》的出台而破灭。

　　现在，土地被征收后产生的增值收益，投资者拿走大头，占40%到50%；政府拿走20%到30%；村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%到10%。也就是说，土地值钱了，但跟农民的关系不大了。

　　其次，强制征地制度引发农村不稳定。农业部有一个统计，仅2006年，农业部信访处共受理土地信访5689件（人）次，其中涉及土地征占的超过半数。还有一项针对全国2749个村庄的调查，村民上访反映最集中的问题也是土地问题，其中因土地征收、征用问题上访的占40%。

　　我国近年来群体性冲突事件中，有近一半与土地相关，其中大部分由征地引起。

　　第三，强制征地制度助长基层卖地，会毁了国人的大粮仓。

　　卖地暴利太吸引人了，低价征地高价售出，这个秘诀很快被全国各地效仿。卖地就成为提升GDP、获得土地财政、建大广场豪华办公场所的最有力武器。这种做法长此以往，我国的土地迟早会被卖光，无地可种，国家再无粮食安全可言。

　　十七届三中全会提出，要赋予农民更充分的土地承包权。但土地强征制度的存在，却让这个权利毫无保障。再加上它导致了其他的诸多问题。所以，除了公益性征地，土地强征制度应该废除，把土地交易权还给农民。

　　会不会产生新的问题？

　　“可通过税收调节”

　　潇湘晨报：这样一来，会不会导致两个问题：少数农民暴富，政府收入锐减？

　　郑风田：这两个问题，可以通过税收来解决。

　　许多国家都有一个暴利税，比如你炒房子，赚了几倍的利润，可能其中一半都要缴税，因为你获利的过程，并没有做出多少对社会有贡献的劳动。我们国家没有这个税，所以经常从一种极端现象，走向另一种极端现象。

　　土地也是一样，交易环节可以征交易税；农民卖地收入过高的话，还可以征收暴利税，这样一来，农民可以因此致富，但不至于暴富；开发商在土地上盖好房子出售，又是一笔税；消费者购房后，还要缴房产税。政府征税后，就有钱进行基础设施建设。

　　我之前说过，土地制度改革是一个系统工程。现在官方力推房产税，未必没有这方面的考虑。

　　潇湘晨报：目前传出的消息，本次修法，只涉及提高征地补偿标准和公共利益的讨论，似乎还没到“废除强征”、“让农民成为市场交易主体”那一步。

　　郑风田：这并不奇怪。土地征收制度的改革，牵涉各方利益，各种博弈，各种观点都有。我参加过一些讨论会，那些当过县委书记的人，意见和我就完全不一样。

　　正因如此，中央在决策时，一是要格外谨慎，二是要平衡各方利益。改革不可能一步到位，得一步步来。

　　我参加过多次《土地管理法》修改的讨论，也看过很多版本。大的改革方向，是沿着我上面所说的这些。只是进度上可能有些滞后。